一、政策工具分类的意义 政策工具类型的研究是政策工具研究中的重要课题，随着政策工具研究的深入，对于工具的分类也进行了一些有益的探讨。分类研究也是社会科学中常用的、基本的研究方法，对于政策工具的分类是对政策工具认识深入，同时也给不同环境下选择政策工具进行了有益的探索。 1. 政策工具分类是认识政策工具的前提 政策工具作为政府管理社会的重要的手段和途径，引起人们的广泛关注。面对纷繁复杂的政策工具，要找出共性的规律，更加深入的认识政策工具的特性，就需要对政策工具进行分类研究。对于政府工具箱中的工具，如果没有很好的归类，对不同类型的政策工具进行梳理，很难在众多的政策工具中得到准确地认识。虽然政策工具存在多种复杂的形式，每种政策工具也存在很大的差异，如果没有对于政策工具进行分类，就无法从千差万别的政策工具中寻找到共性的规律，也就达不到深化认识政策工具的目的。只有对于政策工具进行恰当的分类，才能够找寻到政策工具之间的共性和差异，才能够达到认识政策工具的目的。 2.政策工具的分类是选择政策工具的基础 关于政策工具本身的理论，学术界一般认为至今还没有形成，多数的认识是关于政策工具选择的理论在学术界初步形成。在政策工具的四种研究取向中，对政策工具的选择有着不同的认识，工具主义认为存在一种普适性的工具，这些政策工具的运用可以自然地把政策由失败走向成功，而建构主义认为政策工具和政策问题以及政策价值是一个建构的过程，需要从环境因素，政策目标等诸多因素中建构政策问题，进而选择政策工具。政策工具的分类就是要根据不同政策工具的特点，把政府的政策工具分成几个类别，通俗的说法就是“工具家族”。不同家族的政策工具之间存在着很大的差别，而同一家族的政策工具则具有某种程度上的共性。通过这样的分类研究为政策工具的选择提供了一个基础，因为政策工具的选择，主要是根据不同工具的特征和政策环境的需要、政策目标等因素来决定的。对于政策工具特性的深入了解为政策工具的选择提供了信息的说明。在掌握不同政策工具不同特性的条件下，政策工具的选择就具有了某种科学性和可行性。因此对于政策工具的分类能够减轻政策工具选择的困难。 二、政策工具分类研究 学者对政策工具分类研究有着大量的灰色地段，按照“我们所赞成的分类结构应该是这样的，其抽象程度足以囊括多样化的政策工具，同时它又能具体到决策者解释他们选择的途径相一致”，按照这样的标准，对政策工具的分类至今仍没有达到让人们满意的程度。在某种特定的情况下，锤子可以起到螺丝刀的作用，斧子和钳子在某种场合也能够发挥相同的作用。因此，很难用效果来界定工具的类型。政策工具往往表现出一种混合的特征，例如，要求企业在其产品标签上标注产品的主要成分，适用人群等信息，本身既是一种信息发布的工具，同时也是一种规制的工具，也是一种监管的工具。类似于这样简单的事实，都需要不同政策工具进行解释，那么更加复杂的政策工具的分类的困难是可想而知。 面对不同的公共政策问题或面临同一个公共政策问题时，人们所能选择的政策工具是不同的。在现实生活中，人们所能选择的政策工具不是一元的，而是多元的。人们在采取政策行动时面临多种选择的，并非一种政策方案，也不只是一种解决办法。但是这种选择也是有限的，并不是漫无目的的选择。一般认为政策工具是具有替代性的，这样，在一定程度上给政策工具的分类造成了一定的困难，目前没有一个统一的分类，学者只是从自己研究的实际来对现实生活中的政策工具进行分类的，由于关于政策工具的研究工作刚刚兴起，所以在学术界这方面的论述不是很多。目前比较典型的关于政策工具的分类主要有如下几种： 最早进行政策工具分类的是20世纪60年代早期德国经济学家基尔申（E.S.Kirschen）和他的同事们，基尔申调查研究了是否存在一整套贯彻经济政策的手段，这些手段可以引导适宜的政策结果。他得出了64种类型的手段，但没有系统地阐明这些手段，也没有建立起关于政策手段的起源或其影响的理论体系。著名的政策分析家德里翁（V.Doelen）将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者的行为的可能性。麦克唐纳尔（M.Mcdonell） 和艾莫尔（F.Elmore）根据工具所获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。林德(S.Linder) 和彼得斯（B.Peters）把政策工具划分为命令、财政补助、管制、劝诫、权威、契约等。 加拿大学者布鲁斯·德林（B.Doern）和理查德·菲德(R.Phidd) 提出了自己关于政策工具的分类的方法，他们主张以政策工具的强制性的程度为标准进行分类，认为“自律”是强制性最弱的政策，而“全民所有”则是强制性程度最高的政策。按照政府干预程度的高低，分为强制性工具、混合性工具、自愿性工具。 休斯认为，绝大多数的政府干预往往可以通过四个方面的经济手段得以实现：（1）供应，即政府通过财政预算提供商品和服务；（2）补贴，这事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方法来资助私人经济领域的某些个人，生产政府需要的商品和服务；（3）生产，指政府生产在市场上出售的商品和服务；(4)管制，这是指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。 戴维·奥斯本(D.Osborne)和特德·盖布勒(T.Gaebler)在《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》中，把政府提供服务的形式主观的归纳为三类和传统类、创新类和先锋类。 从他们的分类中，可以明显看出学者深刻的意识形态的印记。他们对于政策工具的关注主导的是民营化的基本理念，代表的是自由派的基本观点，正如美国纽约州的州长马里奥·科莫所说的：“提供服务并非是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。”当然，把这一观点表述最为明确的是美国学者萨瓦斯（E.S.Savas）他在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中，从理论上阐述了提供公共服务的三个基本的参与者：消费者、生产者和提供者。并且把服务的提供者和生产者之间进行了区分，以此来确定提供公共服务的不同制度安排。 通过把公共产品的生产者和提供者角色进行分离，对于政府职能进行重新定位，在理论上对于政府的作用进行了澄清。不同制度安排下的政府的政策工具是不同的，同时政策工具的运用也在塑造着政策的过程。针对不同领域的政策问题，采取针对性的政策工具进行应对，取得了很多明显的效果。针对政府部门官僚主义的弊病，采取市场化的政策工具，改善公共服务的质量和效率。人们逐渐发现问题主要不是在于公营还是私营，问题的关键在于是否存在竞争。公共部门服务的民营化改善了政府面临的环境，倡导良性竞争的机制以及为社会公众提供更好、更优质的服务。 以上列举了西方学者对于政策工具分类的研究，很多学者对于政策工具进行了有建树的研究，所提出的分类方法也颇具启示性。同时我们也要看到，西方学者所进行的分类是站在西方学者所惯有的思维习惯的基础上，针对西方公共管理中存在的问题和弊病，提出的应对性解决方案。中国的公共管理领域也面临同西方一样的境遇和问题，同时中国的问题也有其自身的特殊性。因此，在借鉴西方学者研究的成果的基础上，结合我国政府和西方国家政府最近一段时期的政策工具的实践，对经常运用的政策工具进行分析，则是有必要的。在中国公共管理实践中，主要有两类政策工具被经常采用，一类是基本的政策工具，包含规制工具、直接提供工具、补贴工具和信息工具；另一类是公共政策新工具，包括合同承包工具、政府间协议工具、志愿服务工具和市场化工具。 三、基本的政策工具 基本的政策工具，也就是常见的、政府经常采用的政策工具。在这部分中，主要介绍四种基本的政策工具：规制工具、直接提供工具、补贴工具和信息工具。 1.规制 规制作为一个基本的政策工具，可以说有着悠久的历史。规制工具通常被认为是政府干预社会的最直接的、最有效的手段。传统自由主义认为，政府规制是政府干预社会的重要的手段，但是学者对于规制范围仍然存在着广泛的争议。一些学者认为，政府对社会经济的干预不利于资源的有效、合理的配置，认为市场是解决资源配置的有效的手段。而对于政府规制则采取审慎的态度。第二次世界大战以后，西方国家的政府越来越重视政府规制的作用，更多地采取法制、行政法规等手段，对企业等经济组织的活动进行规范和管理。迈克尔·里根（M·Reagan）给规制下一个定义，“规制是政府要求一部分个人或机构履行一定行为的程序或行动方案，多数情况下都是针对私人的、有时候也会针对公共问题。政府通过全程管理来贯彻规则，一般由特定的职能机构进行管理。”通常认为，规制是政府运用垄断性的权力，对社会生活进行规范，通过法律手段对社会生活进行干预，以实现经济和社会生活的正常的秩序，规制工具是政府所能够运用的一系列工具中的一种，其根本的特征在于其的公开性和强制性。 规制工具通常是以法律体系的形式出现的，通过许可某种行为或者禁止某种行为，如颁发特许经营证书、禁令、法令等体现出政府的政策意图。通过法律的确认，确定规制的内容，依靠国家权力机关的权威作为后盾，以此来使得规制工具得以贯彻实施。规制按照性质的不同通常可以分为经济规制和社会规制，经济规制侧重于对于经济行为的规范，对产品的价格和数量进行控制，对于企业的准入进行规范。经济规制的目的是为了弥补市场经济所固有的内在的矛盾，纠正“市场失灵”的发生。而社会规制针对的是社会上的公共问题，为了公众的安全、利益等方面的发展而进行的规制。在我国，社会规制随着执政党和政府提出“以人为本”的施政理念以来，越来越受到社会和政府的广泛关注，对于民生问题的关注，使得社会规制更加注重社会公平和正义，更加关心广大公众最突出、最迫切、最现实的利益问题。例如，新颁布的劳动法，突出的规制体现就是保护广大劳动者的合法权益的内容，取消了很多对劳动者歧视的条款。“社会规制更多地针对物质和道德方面的福利问题，而不是钱包问题。”随着政府对于社会经济生活的干预的减少，市场经济的发展和逐步完善，在可以预见的将来，政府更多的规制体现的是社会规制，是社会为了实现和维护社会公正，而采用社会规制的工具来达到其预期的目标。而随着社会生活的日益复杂化，当代的政府对于社会生活的干预不论从范围上还是从程度上都有加深的趋势，从世界各国政府开支占GDP的比重的上升的趋势上可见一斑。 规制工具作为一种政策工具，有其自身的优势，一般认为，规制工具的优点体现在：政府不必要对政策目标群体的偏好有一以贯之的认识，所需要的信息和参与度都较低，规制需要制定标准，说明允许污染的标准和希望遵守的规则等，它不同于激励的手段。由于是政府单方面的行动，虽然会考虑目标群体的利益需求，但是这个不是首要的，首要的问题是政府认为它有责任对可能存在的危机问题的认识。基于这样的认识，它就可以给自己的行动找到理由。虽然规制工具具有直接高效的优点，但是其缺点也是明显的，规制工具往往会对社会生活进行整齐划一的规定，而忽视问题的特殊性，忽视目标群体正常的利益诉求，有时候规制还因为其缺少灵活性不允许随机应变，导致决定和结果与政策目标不一致。规制往往和高成本相伴随，面对环境的污染，政府可以制定污染物的排放标准，但是具体的执行就面临信息收集成本高昂，监督成本过高。我们不可能对每个企业污染物的排放进行定量的分析，因为这样的成本过于昂贵。目前，许多国家都进行着规制的改革，放松规制成为各国政府的策略。一个原因在于具体的控制过程干涉过多以及规制本身同民主政治的价值相冲突。古典自由主义者认为，干预最少的政府是最好的政府，秉承这样的理念，对政府运用规制工具的干涉颇有微词。另一个原因在于，由于政府的规制过多，导致官僚机构的膨胀，规则制定过于复杂和技术化，难于操作造成规制无效，从而导致“政府失败”的发生。 2.直接提供 政府提供社会公共服务的方式存在着多种多样的形式，但是一个基本的手段是政府直接提供商品和服务。一般来说，政府直接提供的是非市场化的产品和服务，比如说国防、教育、公共卫生、消防等具有某种公共产品性质的产品和服务。另外，转移支付也是政府直接提供的例子。政府运用公共权力，采用强制性的手段，通过税收获取财政资金，而把财政收入转移给弱势群体，这样的政策工具也是一种政府直接提供的。 政府的直接提供需要由预算来确定政府直接提供的规模和范围，需要运用财政资金来对社会财富进行再次分配。直接提供是由政府部门直接提供的，政府同时扮演着服务的安排者和服务的生产者角色。通过直接提供工具直接作用于个人或企业，而对于个人和企业则没有太多选择的自由。政府在履行统治权威时，可以组建政府控制的企业来完成政府确定的职能，或者直接通过政府机构提供物品和劳务。运用直接提供的政策工具可以节约成本，可以收到立竿见影的效果，因为它允许政府作职能规范内的任何事情，并且几乎不给目标群体留下回旋的余地。 政府可以运用国有企业直接提供给公众商品和劳务，或使用公共财政资金通过政府公职人员向社会提供物品和劳务，直接提供的政策工具具有如下几个优点，信息成本低，因此更容易被采用，能够给政府机构以权威和信心，能够集中政府机构资源，集中力量办大事，办亟需解决的事情。运用直接提供的政策工具还可以避免其他提供等方式需要大量的信息、需要讨论协商等等。这样往往使人们过分注意讨价还价而不是关注事情的结果。直接提供的工具的运用有时会使政府部门尤其是政府官员缺少一种责任的意识，缺少监督的权力容易导致滥用的后果。 3.补贴 补贴一般认为是政府运用公共财政资金，对目标群体进行物质激励，以求其某种行为的发生或者减少某些行为的发生。按照一般的理解：“补贴是指政府主导下的由政府、私人、公司或组织向其他私人、公司或组织提供的各种形式的财政转移。”在政策工具的研究中，补贴的主体主要是政府机关，通过财政的转移支付形式，把资金或者收入转移到相关私人企业或者组织。补贴的方法可以是资金、免税、或者税收优惠以及低息贷款等等。通过补贴，促进私人公司或者组织改进生产技术，提高公共服务的质量。目前在世界各国，运用得比较典型的例子是对农业的补贴。农业是一种特殊的产业，农业生产是一种生物的生产过程，所需要的生产周期长、生产过程很容易受到气候等因素的影响。因此，不论发达国家还是发展中国家，都对农业进行补贴，从而降低农产品的价格，提高农民种植农作物的积极性。中国自取消农业税以来，也运用政策工具，对农业进行了大规模的补贴，“在全国范围内取消了农业税和农业特产税，终结了延续2600多年农民种田交税的历史。继续增加对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，实施农业生产资料综合补贴政策，继续对重点地区的重点粮食品种实施最低收购价政策，增加对财政困难县乡和产粮大县的转移支付。”通过各种补贴形式提高农民的收入，增强农民种粮的积极性，从而维护国家的粮食安全和社会的基本稳定。 补贴这种政策工具的运用，可以在政府和目标群体之间容易的达成共识，政府和目标群体的利益趋同的前提下，政策目标很容易实现，毕竟通过补贴的形式，可以利用经济诱导的方式、可以在不损害目标群体的利益的情况下，达成政府的目的。同时，补贴对于技术进步有着重要的作用，政府可以通过补贴的方式，对私人企业的技术改进进行支持，通过财政拨款，税收减免等形式促进企业改进生产技术，提高科学技术的进步。尤其在环境保护上，通过补贴给企业资金，促进企业减少污染物的排放，通过技术改进减少环境的污染。与此同时，如果补贴工具的不恰当的运用，则不能够起到预期的效果，相反会给目标群体额外的奖励，达不到激励的目的，这说明能否达到激励的目的还需要对补贴工具的环境进行实证性的分析，认清补贴产生作用的机理，补贴规模和补贴方式等等。另外，补贴需要的信息成本比较高，需要政府在掌握全面，系统的信息的前提下，才能够采用。 4.信息 信息作为现代社会的重要的资源，也是一种常见的政策工具。随着市场经济在全球获得了统治性的地位与新兴科学技术的发展，信息资源已成为当前最重要的资源。政府的工作很大程度上同信息有着很大的关系，同时信息也是一种重要的政策工具。政府通过发布信息，向目标群体传递相关的信息来改变他们的行为。作为政策工具的信息具有公共产品的性质，“当增加一个人消费某产品的边际成本为零时，就可以说这种产品在消费上是非竞争性的。信息产品正具有这样的特性。当大规模的生产信息产品时，其边际成本也就是复制成本趋于零，即再增加一个人也不会影响其他人对该产品的消费。”信息具有“公共产品”的某些特征，具有普遍性和公共性的特性。信息发布的目的是给目标群体以更多的指示，劝诫公民做出选择。 运用信息发布的方法，向私人公司和公民个人传递信息，希望他们按照政府的意愿改变他们的行为，信息通常具有普遍的意义，目的是向公众传播知识，让他们能够遵照建议作出自己的选择，并且引导公众朝向政府认为正当的和合法的方向前进。例如在自然灾害爆发以前，国家常常会利用信息工具，运用新闻媒体对于即将来临的自然灾害进行预警，给公众传播自然灾害的常识和教授公众减少自然灾害损失的方法等等。信息工具的成本低，而且往往能达到预期的结果。但是当危机发生时，诸如信息劝诫等具有导向性的政策工具就显得太软弱了，正如斯坦伯里(T.Stanbury)和富尔顿(S.Fulton)所说：“在缺乏积极的或者消极的动机（直截了当地说就是杆杠的作用）时，多数说服教育的努力的成功的概率很低，或者可能半途而废。”因此，信息工具的运用从来都不是单独的，需要同时伴随着诸如规制、补贴等等。 规制、直接提供、补贴和信息作为基本的政策工具，在政府的政策工具选择中经常能够脱颖而出。在政府的社会管理的实践中，这些基本的政策工具如果利用得恰当往往能够收到明显的效果。但是随着公共管理实践的拓展，面临着新的政策问题和政策环境，不仅要运用基本的政策工具，也要考虑公共政策的新工具。 四、公共政策新工具 公共政策新工具是伴随着新公共管理运动以来，对于政策工具的创新和发展，以下对公共政策新工具的四种类型进行分析，分别是合同承包工具、政府间协议工具、志愿服务工具和市场化工具。 1.合同承包 政府为了获取公共产品和服务，可以采用合同承包的方式。通过同私人企业、非营利组织之间签订合同，规定关于物品和服务的要求，双方在合同的法律效应下，按照合同的规定，行使相应的权利和义务。通过合同承包的方式，政府部门可以在不具备生产条件下，也能够获取产品和服务。 在现代的政府活动中，通过合同承包获取产品和服务是比较普遍的方式，政府使用的大量的物品都是通过合同承包的方式实现的。比如，政府通过采购合同，获取办公所需要的计算机、办公软件、纸张等等。在西方等发达国家，军事采购也有很多采取合同承包的方式，通过合同协议的规定，按照规定的期限内，私营企业为国防部门生产所需要的军火、飞机、舰船等等。甚至“冷战期间，一个私人承包上曾提供过人力操作的远程早期预警系统，以侦查越过北冰洋飞向北美的飞机和导弹。美国政府雇用了一家私营企业，从事西奈半岛埃以停火线的监测和侦查工作，这在传统上是由军事单位实施的。” 合同承包作为一项新兴的政策工具，其主要的优势体现在，能够在政府部掌握资源的情况下，不具备生产能力的条件下，运用合同承包的方式，为政府内部和公众提供更多、更优质的服务。政府不必关心具体的生产过程，而只需通过合同的规定，起到资金的提供者和监管者的作用。实现了公共物品的生产者和提供者的分离，政府只需关注物品的供给，而不必干涉企业的正常的生产活动，而且可以依据政府的合同规定，在高度集约化的情况下，更好地提供物品。从合同承包工具的应用看，也存在着一些问题，主要是合同承包这种委托——代理方式存在着两者利益之间的悖论，政府在不掌握充分信息的前提下会存在监管不力的情况，私人企业很可能不按照合同的规定，提供的产品和服务的质量较差。 2.政府间协议 政府作为一个统一的整体是同立法机关、司法机关相对应而存在的，但是政府也是由不同层次和不同部门构成的。存在着中央政府、地方政府等不同的纵向结构，也存在着横向的不同部门，比如、财政、税务、公安等等。随着公共管理的民营化的改革以来，政府之间通过协议的方式，可以给其他的政府部门提供产品和服务。最明显的是城市的政府，不同区之间可以享受同一个学校的教育，可以享受其它区的卫生医疗条件。 不同的县政府和市政府之间可以签订合同，通过合同付费等形式，获取其他政府部门的公共产品和服务，通过签订合同——政府间的协议，使得“服务责任在不同行政区域间重新配置和调整，目的在于更好地解决地区性问题并应付日益上升的成本。”通过政府间协议，可以使得政府提供的产品和服务更具有效率，更能够满足社会成员的多元化的需求。尤其在城市政府之间，不同区、街在提供某种产品和服务的过程中，积累了丰富的经验，也掌握了较高的技术手段，在这样的情况下，其它不熟悉该项业务的政府部门，可以通过政府间协议的形式，获取更好的产品和服务，而自身的成本却没有太大的增加。随着社会生活的日益复杂化，社会公众对政府提出的期望和要求也越来越多，需求的内容也越来越复杂，政府要在社会成员日益分化的情况下，提供满足不同社会成员需求的产品和服务就需要政府之间协议，通过政府之间的合作，来满足社会成员的需求。同时，某些公共物品的生产也具有规模效应，随着生产规模的扩大，成本也会降低。因此，通过政府间协议可以降低生产成本，提高资源使用的效率。其可能存在的问题是在一定程度上造成了不同政府部门之间地位的不平等，占有资源的政府部门可能会对不占有资源的政府部门进行利益的剥夺。 3.志愿服务 志愿服务作为一种普遍采用的政策工具是最近几十年逐渐兴起的，古代社会虽然也有类似的志愿服务活动，但是不具有规模，而没有完整的组织制度给这项政策工具作出规范和引导。志愿服务作为一种政策工具，是近代以来随着社会的发展，市民社会的建立和完善逐渐成熟。目前西方国家，尤其是美国，志愿服务成为一种规模很大，经常采用的政策工具。志愿服务通过自愿性的劳动，提供给其它社会成员商品或者服务，来满足社会上那些没有自理能力的社会成员的基本生活需求，使得他们能够维持基本的生活安排。随福利国家出现以来，这种志愿性质服务有减少的趋势，但是它仍然是一项重要的提供公共服务的机制。 志愿服务通过一定的组织作为其存在和发展的载体，通过一些慈善机构、非营利性的组织加以系统化，把人们积累起来的善款收集起来，以求未雨绸缪，哪里存在着危机，哪里就有自愿性组织和志愿服务者的身影。同其他政策工具相比，志愿服务具有灵活性、机动性的特点，由于存在着多种多样的志愿性的组织形式，能够满足人们的多方面的利益需求，王绍光认为，“实际上，在任何市场经济里，都存在一个相当规模的第三部门。以美国为例，各类非营利组织一年的运作资金相当于国内生产总值的7%-8%。如果把这些组织中的义务工的贡献折算成金钱，非营利组织活动的价值接近国内生产总值的10%。” 中国随着社会主义市场经济的建立并逐渐完善，也出现了许多自愿性的组织和提供许多自愿性的服务活动。新华网做了一个统计：“ 6月21日，从共青团四川省委了解到，汶川地震发生后，已有来自国内外近130万人次的志愿者来到地震灾区参加抗震救灾工作。据了解，5月12日汶川地震发生当晚，第一支志愿服务队就赶到成都市都江堰灾区，搭建帐篷协助医院收治伤员。5月13日，四川团省委通过电台、电视台、报纸、网络面向社会不间断播出志愿者招募公告，大量志愿者迅速向四川汇集，由于各地志愿者报名踊跃，四川团省委的4条招募热线5天内打坏了3部电话。除了来自全国各地的志愿者外，来自加拿大、美国、俄罗斯、日本、新加坡等地的境外志愿者也积极参与抗震救灾工作。”由此可见，志愿服务的机动性和灵活性，能够在第一时间赶到事发现场。同时，可以协助政府做好救灾等工作。志愿性服务超出了政府和市场两分法的局限，在市场失灵和政府失败中寻求第三种的解决方案，提供了公共产品和服务供给的新思路。但是这种志愿服务作为政策工具只能起到辅助的作用，虽然志愿服务具有平等主义色彩，能够培养起来现代的公民精神和参与公共事务的意识，但是作为一种政策工具，也需要政府的监督与管理，以规范志愿服务的行为。4市场化 市场化工具就是以市场作为公共物品的提供的机制，通过市场的经济主体的寻利活动来达到公共问题的解决，实现政策的目标。 进入20世纪90年代以来，关于市场化的呼声越来越高，原因可能是福利国家的失败，导致新自由主义的兴起，他们认为国家（政府）不应该过分的干预经济生活，应该尽量用市场的力量来对社会资源进行配置。因为他们坚信，市场处理不好的问题，政府的介入未必能处理更好，相反会使问题变得更糟。他们心中有着这样的认识，政府不是解决问题的一个途径，相反，政府就是问题的所在。基于这样的认识，他们对市场是深信不疑的，市场能够自发达到这种均衡。所以他们极力主张运用市场的力量对社会资源进行分配，“它能保证资源按照私人支付意愿所反映出来的社会价值分配到相应的物品与劳务上。”当供货商以竞争的方式参与市场中就能保证商品和劳务以最低的价格供给社会。 但是市场化的工具也不是万能的，市场不能用来提供国防、警察等等。因为市场失灵的存在，其所提供的公共物品有时也是缺乏效率的。市场还是一个不公平的政策工具，因为它只能满足那些有购买力的人，而对于没有购买力的人，市场对其不能提供所需要的物品。因为社会生活面临的问题不只是一个效率的问题，更是一个公平的问题。举个非常简单的例子，你所获的工资不仅取决于你实际获得货币的数量，更是与别人比较的结果，来感觉你是否获得了公平的感觉。这样就使问题变得复杂化了。因此，单纯的市场化的政策工具可以实现资源的配置，但这种配置往往会牺牲社会公平，市场本身在交易过程中，导致交易各方的利益实现程度是不同的，贫富是有着分化可能性的。 政府的政策工具也要随着经济的发展、社会的变迁而采取新的形式，政策工具作为政府管理社会的重要的手段和方式，也不是一成不变的，也需要随着社会的发展与进步，不断地创新，根据不同的政策问题，针对不同的政策目标而有所发展。如果说政府的手中存在所需要的工具箱的话，那么这个工具箱中的工具随着时代的发展也要不断的更新，来更好的满足管理实践复杂化的要求。